PLATAFORMA DE SERVICIOS VIRTUALES DEL MTPE

1. El punto de inflexión

El 15 de marzo de 2020, el gobierno peruano decretó el cierre nacional de fronteras y la suspensión de actividades no esenciales. En menos de 24 horas, las oficinas públicas del país se vaciaron. Para la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana (DRTPELM), dependiente del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), la parálisis significó algo más que un cierre administrativo: significó dejar sin atención a aproximadamente 600,000 ciudadanos que, en circunstancias normales, acudían anualmente a sus sedes, más otros 50,000 representantes de personas jurídicas.

La pandemia de COVID-19 no sólo interrumpió la operación presencial; expuso una falla estructural del aparato estatal peruano. Cuando la ciudadanía más necesitaba orientación laboral, certificaciones, mediación de conflictos y capacitación, el Ministerio carecía de canales alternativos de atención. Las colas que antes se formaban desde muy temprano frente a las sedes del MTPE no se eliminaron: simplemente se convirtieron en demanda reprimida, en incertidumbre, en pérdida de derechos.

En ese contexto, la dirección de la DRTPELM —encabezada por el economista Hernán Pena, con Silvia Meza Falla al frente de la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos (DPSC) y Natalia Quiñones Berrospi encabezando la Dirección de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral— tomó una decisión que desafió la lógica institucional habitual. El equipo directivo no esperó a que la central del MTPE diseñará una solución nacional, ni a que la emergencia sanitaria permitiera reabrir las oficinas. Apostaron por acelerar un proceso que venían incubando desde 2019: la construcción de una plataforma integral de servicios virtuales Lo que en condiciones normales hubiera requerido 18 meses de planeamiento, adquisición de tecnología y contratación de personal, tendría que ejecutarse en cuatro semanas.

Esta virtualización de servicios tuvo su antecedente más inmediato en el proyecto “Chapa tu Chamba” desarrollado entre octubre y diciembre de 2019 bajo la dirección de Mary Zambrano. Este proyecto fue el primer ensayo de la lógica de virtualización diseñada por el economista Hernán Pena y el consultor Nelson Nuñez Vergara: en lugar de esperar a que los ciudadanos acudieran a las sedes del MTPE, la iniciativa llevó unidades móviles (kioscos digitales) a universidades, centros comerciales y espacios públicos de Lima Metropolitana. Zambrano operacionalizó este diseño, logrando atender a más de 10,000 personas con un costo por transacción de S/16.20, comparado con los S/97.58 de las Semanas del Empleo tradicionales o los S/130.23 de las Maratones de empleo. Este experimento demostró que era posible llegar más lejos con menos recursos, y sembró la lógica de atención remota que luego se escalaría masivamente.

La genealogía de la Plataforma de Servicios Virtuales no fue, pues, una línea recta de planificación estratégica, sino una constelación de experimentos en preparación activa: el mapeo de servicios de Nuñez y Oceda, la operación de kioscos de Zambrano, las sesiones de diseño de 2019. Estos elementos estaban planificados para una virtualización de servicios con horizonte de 2-3 años; la emergencia no creó la lógica, la aceleró. Solo en retrospectiva aparecen como preparación perfecta; en su momento, fueron apuestas diversificadas que aumentaron la probabilidad de tener respuestas disponibles cuando la crisis las demandará.

2. La infraestructura invisible

La urgencia de marzo de 2020 no encontró a la DRTPELM en terreno baldío. Durante 2019, el equipo había iniciado un proceso de mapeo sistemático de la cartera de servicios del Ministerio.. Nelson Nuñez Vergara, consultor de la DRTPELM y responsable del diseño operativo de las iniciativas de virtualización, había liderado el diseño conceptual de cómo deberían operar los servicios en un entorno digital, mientras Gabriela del Rosario Oceda Arias —con 25 años de edad y formación en comunicación social— construía los flujos de procesos y las especificaciones de usuario. En el Estado peruano, donde la autoridad técnica correlaciona con antigüedad, esta configuración hubiera sido improbable fuera de crisis: la emergencia suspendió las jerarquías etarias, y el conocimiento operativo de Oceda se legitimó por demostración, no por credencial.

Ese trabajo previo, aparentemente académico en su momento, resultó ser la diferencia entre la improvisación y la aceleración controlada. Cuando llegó la emergencia, la DRTPELM ya contaba con: (a) un inventario completo de servicios clasificados por línea de atención; (b) una base de datos del personal disponible, con sus competencias profesionales; y (c) un diseño básico de arquitectura de servicios virtuales, incluyendo prototipos de interfaz y flujos de atención.

“La plataforma no nació de la nada”, recordaría después Oceda. “Nosotros ya sabíamos qué queríamos construir. Lo que cambió fue el tiempo: de cronograma de gestión a cronograma de guerra.“

Este capital institucional, invisible en los informes de gestión de 2019 (no fue parte del POA), se volvió el activo crítico de 2020. Permitió que el equipo no perdiera semanas en diagnóstico o en debates sobre qué servicios priorizar. La priorización ya estaba hecha. Solo faltaba construir.

3. La respuesta en tiempo récord

La primera decisión táctica, tomada en la noche del 16 de marzo de 2020, fue identificar qué código base existente podía redimensionarse. Se localizó un módulo de programación de citas que había sido desarrollado para un servicio puntual en 2019. No era una plataforma: era un esqueleto. Pero era un esqueleto probado, con lógica de autenticación, gestión de usuarios y backend administrativo. Redimensionarlo y potenciarlo ahorró aproximadamente tres semanas de programación desde cero.

Esa decisión pragmática definió el espíritu del proyecto. La DRTPELM no intentó construir una solución perfecta; intentó construir una solución operativa en el menor tiempo posible, con la calidad suficiente para sostener la demanda de una crisis nacional.

Para ejecutar, la dirección de la DRTPELM comprometió a Jaime Honores, entonces director de la Oficina General de Estadística y Tecnologías de Información y Comunicaciones (OGETIC), a destinar programadores a un proyecto que no estaba en la programación anual del Ministerio. Honores, siendo muy proactivo, asignó a Johnny Tarmeño para liderar el equipo de desarrollo, asumiendo personalmente la coordinación técnica.

Del lado del conocimiento sustantivo, Meza y Quiñones coordinaron la traducción de procedimientos presenciales complejos —mediación laboral, certificación de capacitaciones, orientación en normativa y muchos más— a flujos digitales operables. Pero más aún: animaron activamente a sus equipos para que proporcionarán los servicios virtuales en el menor tiempo posible, presionando por el inicio inmediato de la operación. Pepe Montalva, desde la Oficina General de Administración (OGA), garantizó que los recursos humanos y logísticos fluyeran sin los trámites habituales, sin las fricciones burocráticas que suelen paralizar proyectos interdireccionales.

La plataforma se diseñó, desarrolló e implementó completamente en modalidad remota: ninguno de los participantes se reunió físicamente durante las ocho semanas críticas. La particularidad operativa de la PSV fue que los consultores especialistas —tanto en Lima Metropolitana como, posteriormente, en la casi totalidad de regiones del país— atendieron a los usuarios desde sus propios hogares, no desde call centers ni oficinas habilitadas para la emergencia. Esta configuración, impuesta por el aislamiento social obligatorio, convirtió la crisis sanitaria en oportunidad de modelo: demostró que la calidad de la atención pública no dependía solo de la infraestructura física del Estado, sino de la capacidad de los especialistas y de la arquitectura tecnológica que los conectaba con los ciudadanos.

La motivación del equipo trasciende la explicación psicológica individual. “Todos sentíamos que éramos privilegiados”, recordaría Oceda. Esta sensación, lejos de ser mera gratitud, operaba como obligación moral estructural: en un contexto donde millones de peruanos perdían sus medios de subsistencia y miles morían por el COVID 19, contar con trabajo estable, conectividad y la posibilidad de contribuir desde la seguridad del hogar generaba un compromiso que los incentivos salariales no podrían replicar. La pregunta es si este modelo de motivación es sostenible más allá de la urgencia, o si conlleva costos de burnout y expectativas irreales.

El 13 de abril de 2020, cuatro semanas después del cierre nacional, la Plataforma de Servicios Virtuales (PSV) entró en operación en Lima Metropolitana. Diecinueve de los treinta servicios del MTPE —incluyendo orientación laboral, capacitación virtual, mediación de conflictos y otros— estaban disponibles para 600,000 usuarios potenciales sin que estos tuvieran que abandonar sus hogares. Y como mostrarían los resultados, el número de usuarios finales incluso aumentó.

4. La arquitectura del ahorro

La primera semana de operación reveló un patrón inesperado: los directores regionales de Trabajo de Arequipa, La Libertad, Cusco, Piura, de todas las regiones comenzaron a llamar solicitando que la plataforma se extendiera a sus jurisdicciones. La respuesta del equipo fue, nuevamente, pragmática: en lugar de replicar la infraestructura tecnológica en 25 servidores regionales, o entregar solamente el código fuente para que lo replicaran de manera aislada cada uno, generaron espacios institucionales dentro de la misma plataforma central del MTPE. Cada Dirección Regional de Trabajo de los Gobiernos Regionales (GOREs) accedió a la PSV sin costo de desarrollo, sin licencias adicionales, sin inversión en hardware.

Este modelo de “multi-tenencia institucional” permitió que, a las ocho semanas del inicio del proyecto, la plataforma cubriera prácticamente todo el territorio nacional. La DRTPELM asumió el costo de capacitación: durante más de dos años, Meza, Quiñones y el equipo de especialistas de sus direcciones, coordinados por Oceda, llevaron adelante sesiones de formación en línea para los equipos regionales, transfiriendo no solo el manejo técnico de la plataforma sino la lógica de atención virtual que habían construido.

El ahorro institucional fue total. Por ser un proyecto in-house, desarrollado con recursos humanos propios del MTPE y tecnologías de software libre — código abierto,, el costo marginal de la plataforma fue cero. Los diseñadores del sistema, los programadores y los consultores que operaron las líneas de atención desde el primer día eran servidores y consultores del propio Ministerio. Este ahorro se extendió a las regiones: los servicios que prestó la DRTPELM fueron gratuitos para los GOREs, operando bajo la lógica de cooperación intergubernamental sin contraprestaciones financieras.

Para los usuarios finales, el impacto fue cuantificable. El análisis de costos de transacción mostró que un ciudadano que antes invertía S/25.14 cada vez que se desplazaba a la Sede Central del MTPE (4 horas promedio incluyendo transporte, espera y atención), ahora invertía minutos y cero soles. La plataforma no solo cubrió la demanda reprimida: la expandió. Los eventos de capacitación, que en modalidad presencial promediaban 100 participantes, alcanzaron 540 participantes en promedio en formato virtual, con los mismos recursos humanos de especialistas.

Otro elemento clave que ni siquiera se previó al inicio fue la resolución de un problema crónico del MTPE: el manejo de datos nacionales. Históricamente, el Ministerio enfrentaba dificultades para consolidar información de servicios en el ámbito nacional porque, por razones diversas, las direcciones regionales dependientes de los gobiernos regionales demoraban en entregar la data. Con una plataforma integrada, la data de los servicios estaba disponible en tiempo real para todo el territorio. Este resultado, no anticipado en el diseño original, aportó en la capacidad de gestión sectorial de información y para cada Gobierno Regional.

La inclusión de grupos vulnerables —trabajadores agrícolas, madereros, poblaciones de zonas alejadas de las grandes ciudades— no fue, sin embargo, inclusión como diseño, sino inclusión como efecto. La PSV no resolvió las brechas digitales estructurales del Perú rural: requirió conectividad mínima, alfabetización digital básica para los especialistas regionales, acceso a dispositivos. Lo que redujo fue la distancia de costos para quienes ya tenían estas condiciones, no la brecha misma. Esta distinción es crucial para evitar el discurso de la transformación mágica: el caso demuestra eficacia relativa, no absoluta, y su replicabilidad está condicionada por contextos de infraestructura digital preexistente.

El reconocimiento llegó pronto. En 2020, en plena pandemia, el MTPE recibió una certificación de Buenas Prácticas en Gestión Pública otorgada por Ciudadanos al Día (CAD), organización privada sin fines de lucro, independiente y no partidaria, fundada en 2002, que desde 2005 certifica anualmente experiencias exitosas en entidades públicas que generan beneficios tangibles para el ciudadano. La certificación, en la categoría “Servicio de Atención al Ciudadano”, reconoció la práctica “Acercando los servicios del MTPE al ciudadano preservando la salud”. No fue una mención honrosa: fue certificación directa como buena práctica, validando la apuesta de la DRTPELM desde la sociedad civil.

El 11 de noviembre de 2022, la Resolución Ministerial N° 305-2022-TR oficializó el uso de la PSV como canal de atención adicional del MTPE. La formalización, casi tres años después del inicio de la operación, reconoció lo que ya era una realidad institucional consolidada: la DRTPELM administraba la plataforma a nivel nacional, con soporte técnico de la OGETIC, y los gastos de funcionamiento se financiaban con cargo a las metas presupuestarias de los órganos vinculados a sus servicios.

5. Lecciones para el ecosistema

La experiencia de la PSV ofrece tres herramientas conceptuales transferibles a otros ministerios y entidades públicas enfrentando transformaciones digitales forzadas por crisis:

Primera: la voluntad decisoria como variable independiente. La literatura sobre innovación pública suele enfatizar los condicionantes estructurales: presupuesto, regulación, capacidad técnica. El caso del MTPE sugiere que, en contextos de crisis, la voluntad de un equipo directivo para articular recursos existentes de manera no convencional puede ser tan determinante como los recursos mismos. El equipo central de la DRTPELM —Pena, Meza, Quiñones, Nuñez y Oceda— no esperó permisos escalonados; construyó coaliciones operativas (con Honores, con Montalva) que luego legitimaron la formalización institucional.

Esta configuración —que podría denominarse “innovación con autorización pero sin dirección política”— plantea preguntas sobre las condiciones de autonomía burocrática en contextos de crisis. La literatura clásica sobre burocracia —especialmente el modelo racional-legal de Weber (1922)— concibe a la administración como técnicamente competente pero jerárquicamente subordinada a la dirección política. La discusión contemporánea sobre autonomía burocrática (The role of agencies in policy-making, 2012) ha matizado esta relación, distinguiendo entre autonomía profesional y control político. El caso PSV sugiere una zona intermedia: la urgencia sanitaria expandió temporalmente el margen de acción de la burocracia operativa sin requerir conducción política explícita.

Segunda: la velocidad como mecanismo de calidad institucional. La rapidez de implementación —cuatro semanas para Lima, ocho para el país— no fue solo una respuesta a la emergencia sanitaria. Funcionó como un blindaje contra las fricciones burocráticas que suelen degradar proyectos tecnológicos en el sector público peruano, donde implementaciones de similar envergadura entre 2016-2022 han absorbido presupuestos millonarios con resultados discutibles en términos de tiempo de despliegue, cobertura real y satisfacción del usuario. El “bajo perfil” del proyecto, lejos de ser una debilidad, fue una estrategia de protección operativa que preservó la coherencia del equipo y la claridad de los objetivos, evitando los bucles de diagnóstico y los estudios de prefactibilidad que frecuentemente paralizan o desvirtúan iniciativas de transformación digital.

Tercera: la sinergia entre el core del servicio y la tecnología desde el diseño. La PSV no fue un proyecto de “digitalización de trámites” encargado a una oficina de sistemas. Fue un proyecto de rediseño de servicios dirigido por Pena, donde especialistas en sistemas (Nuñez, Oceda), abogados (Meza y su equipo), psicólogos (Quiñones y su equipo) y programadores (el equipo de Honores y Tarmeño) trabajaron en espacios de intersección continua. Esta configuración —economistas, abogados, psicólogos y tecnólogos bajo dirección pragmática— evitó el fallo clásico de las plataformas gubernamentales: la construcción de interfaces elegantes que no resuelven problemas sustantivos, o la digitalización de procesos irracionales que perpetúan ineficiencias en formato virtual.

La plataforma que aún hoy opera en https://extranet.trabajo.gob.pe/extranet/web/citas es, en su arquitectura técnica, un sistema de programación de citas y gestión de servicios. Y aunque ya no opera con todas las capacidades implementadas durante la pandemia del COVID 19, en su génesis institucional, es algo más raro y valioso: una demostración de que el Estado peruano, en condiciones extremas, puede articular respuestas ágiles, económicas y centradas en el ciudadano. La pregunta que deja el caso es si estas capacidades, reveladas en la crisis, pueden ser institucionalizadas para periodos “normales” —o si, por el contrario, dependen de condiciones de urgencia que la burocracia rutinaria no puede sostener.